대학 본연의 기능 그리고 대학자치의 원리
이번 총장 선출 사태를 두고 ‘자율성과 자치의 원리가 짓밟힌 사건’이라는 비판이 도처에서 들린다. 대학의 자 율성은 헌법으로도 보장되는 중요한 가치다. 헌법 제31 조 4항은 ‘교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대 학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의해 보장 된다’고 규 정하고 있다. 헌법재판소에서는 이 조항에 대해 ‘대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성 원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로 써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진 리탐구와 지도적 인격의 도야라는 대학의 기능을 충분 히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것(헌재 1992.10.1. 92헌 마68 등)’이라고 밝히기도 했다.
‘민주화를 위한 전국 교수협의회(민교협)’ 최갑수 교수 (서양사학과)는 “자율성이라는 가치는 대학 고유의 존재 이유와 직결되는 문제”이며 “대학은 교육과 연구를 통해 비판적 성찰능력을 함양한다는 고유의 존재이유를 갖는 다”고 말했다. 이는 국가나 기업의 존재이유와는 근본적 으로 다른 것이다. 이를 통해 대학은 사회적 비용의 지출 을 미연에 방지한다. 따라서 대학은 언제나 모든 층위의 사회에 열려있어야 하는 동시에 권력과 자본의 부당한 개입을 차단하고 자율성과 자치의 원리를 핵심적인 가치 로 지켜야 하는 것이다.
서울대 법인화 법, 해외 사례와 동일선상에 놓을 수 없어
‘자율성 제고’는 법인화의 핵심 명분 중 하나였다. 그 러나 이것이 얼마나 실현되고 있는지는 의문이다. 전 단 과대학생회장연석회의 정책국장 정주회(서양사 10) 씨 는 “법인화 이후 자율성 실태에 대해 논의하기 위해서는 ‘법인화’라는 단어에 얽매이기보단, 서울대 법인화 법의 도입 맥락과 한국의 고등교육 체제에 대한 이해가 필요 하다”고 말했다. 법인 체제로 운영되는 대학은 세계적으 로 수없이 많고, 대학 별로 그리고 국가 별로 법인화가 도입된 맥락과 제도의 성격이 전부 다르기 때문이다. 따 라서 해외 성공 사례를 서울대 법인화 법과 동일선상에 놓고 비교하며 이를 법인화 찬성 근거로 삼는 것은 무리 가 있다. 실제로 서울대에서 추진된 법인화는 유럽, 미 국, 일본 등의 사례와 상당히 다르다.
예를 들어 유럽의 경우에는 사립대학이라는 개념이 존재하지 않는다. 법인이라고 하더라도 독일의 괴팅겐 대학처럼 기본적으로 공익형 재단의 형태다. 국가 혹은 정부와의 관계는 ‘지원하되 개입하지 않는다’는 전 프랑 스 문화장관 앙드레 말로(Andre Malraux)의 원칙에 따 라 형성됐다. 프랑스의 경우 대학이 국가로부터 운영 예 산의 약 80%를 지원받으면서도 자치의 원리를 굳건히 수호하고 있다는 평을 받고 있다.
미국의 사례들도 유럽의 사례들과 마찬가지로 법인화 추진론자들이 성공사례로 인용하는 경우가 많다. 그러나 미국형 대학 지배구조가 과연 본받을 만한 것인지는 의문 이다. 최갑수 교수는 “미국 대학의 경쟁력은 법인 체제에 기인한다고 보기 보단 재력과 국제적 지위에 기인 한다고 봐야 한다”고 지적했으며 “더군다나 미국은 학문자본주의 (Academic Capitalism)가 가장 심각한 곳으로 일반적인 예상보다 사회적 영향력이나 사상의 자유가 없다”고 말했다.
일본의 경우 2004년 행정개혁의 일환으로 모든 국립대 학에 법인 체제를 도입했다. 그러나 일본의 법인화는 실패 했다는 평이 일반적이므로 이를 바람직한 모델로 삼는 것 은 어려울 것이다. 그럼에도 불구하고 일본의 경우는 법인 화가 국가에 의한 교육 인프라 구축이 완료된 상태에서 추 진됐다는 점에서 한국과 다르다. 또한 일본에서는 재계와 경제부처에서 요구한 법인화 시도를 문부성이 거부하자 총리가 나서서 제안을 수용할 것을 요구했고, 그 과정에서 대학사회가 받아들일 수 있는 형태로 법인화 법이 많은 부 분 수정된 후 도입됐다. 이 점 역시 한국과 다르다.
교수협의회 회장 이정재 교수(조경·시스템공학). Ⓒ쿠키뉴스
서울대 법인화법, 자율성 확보와 거리 멀어
한국의, 그리고 서울대의 법인화는 유럽 등과는 다른 맥락에서 이뤄졌다. 최갑수 교수는 “서울대 법인화 법은 오히려 자율성을 축소시키는 방향으로 구성됐다”며 “이 제까지 서울대가 지녀왔던 정체성을 폐기하고 내부 구 성원들에 대한 통제를 용이하게 하는 방식으로 지배구 조를 바꾸기 위한 것”이라고 주장했다. 궁극적으로 법인 화는 대학을 시장체계에 편입시킴으로써 비판적 성찰능 력을 상실하게 만드는 것이라는 지적이다.
최 교수는 그에 대한 근거로 총장직선제 폐지를 들며 “결 국 법인화로 가장 크게 바뀐 것은 총장선출제도”라고 말했 다. 서울대는 87년 이후 약 20년 간 직선제로 총장을 선출 했다. 교직원들의 직접선거에 의해 당선된 총장은 그 선출 의 민주성 때문에 국가권력이 함부로 할 수 없는 권위를 부 여받았고 이를 바탕으로 대학의 자율성을 수호하는 보루 같은 역할을 할 수 있었다. 평의원회 정근식 교수도 총장 직선제에 대해 “가장 잡음이 없고 민주적인 절차“라며 ”그 폐단이 보수 언론 등에 의해 과장되었다”고 평가했다. 그러 나 총장 직선제는 법인화와 함께 폐지됐다. 한편 정부는 다 른 국립대에 대해 경쟁력이 떨어진다는 이유로 구조조정을 시행하면서 총장 직선제 폐지를 유도하고 있다. 직선제를 유지할 경우 정부 보조금을 줄이는 방식이다. 즉 정부는 일 본의 사례에서도 알 수 있듯이 대학 법인화와 총장 직선제 는 양립 가능한 개념임에도 법인화를 추진하며 직선제 폐 지를 요구했고, 전국적인 법인화 도입에 실패하자 국립대 로 남아있는 대학에 대해서 총장 직선제만이라도 폐지하라 고 요구하고 있는 것이다. 이와 같은 점을 보았을 때 한국 의 법인화는 대학의 자율성 신장을 위한 것이라기 보단 총 장 직선제 폐지, 나아가 자율성 감축을 위한 것이 아니겠냐 는 지적은 근거가 있는 것으로 보인다.
한편 ‘대학의 국제경쟁력 제고’역시 법인화 추진에 대 한 핵심 명분 중 하나였다. 그러나 현재의 상황을 살펴 보면 정부가 정말 이를 위해 법인화를 추진했던 것인지 의문이 든다. 이에 대해 평의원회 의장 정근식 교수(사 회학과)는 “현재의 재정 수준에서 교과부가 제시했던 만 큼의 대학 경쟁력 제고가 가능할지는 의문”이라며 “법인 화가 꼭 필요한 것이었는지 의문을 갖는 교수님들도 많 다”고 말했다. 서울대 법인화는 고등교육에 대한 국가의 재정지원수준이 OECD 국가 가운데 최저 수준인 상태에 서 도입됐는데, 법인화 이후에도 재정의 대폭 확충은 없 었으며 기존의 지원 수준을 유지하는 정도였다.
그렇다면 서울대 본부는 왜 법인화를 수용한 것일까? 이에 대해 최갑수 교수는 “그간 지켜오던 서울대의 특권 적 지위가 위협받자 이를 유지하기 위해 극단적인 선택 을 한 것”이라고 답했다. 그는 “본부가 다른 명분들도 많 이 내걸었지만 결국에는 정부가 법인화를 받아들인 국립 대에 재정적 특혜를 주겠다는 것을 보고 시행한 것”이라 고 말했다. 서울대는 과거에 정부가 모든 국립대에 대해 일괄적으로 법인화를 추진하고자 했을 때 그것을 반대한 전력이 있다. 만약 법인화가 대학 발전의 진정한 대안이 라고 생각했다면 그런 선택을 하지 않았을 것이다.
결국 서울대 법인화는 정부의 일방적인 승리였다. 서울대는 재정의 대폭 확충도 자율성 제고도 이뤄내지 못 했기 때문이다. 다만 예산 총액제나 인사권 확보를 통해 운영상의 자율은 일부 획득할 수 있었다. 하지만 이마저 도 권력과 자본의 영향에서 자유롭기 어려운 상황이며 이것이 학문의 자유와 연결되는 의미의 자율이라고 보 기에는 무리가 있다. 서울대 내의 법인화 찬성론자들도 계속해서 법인화 법 개정을 준비하는 이유다.
평의원회 의장 정근식 교수(사회학과). Ⓒ서울대저널
법인화 법, 이사회에 과도한 권한 부여
현행 법인화 법의 문제점으로 지적되는 것 중 하나는 이사회의 권한이 과도하다는 것이다. 평의원회 의장 정 근식 교수는 “이사회가 최고 의결기구라는 것은 주지의 사실이지만 교수들이 전권을 이양하는 절차가 있었던 게 아니다”라고 말했다. 서울대 이사회는 여타 사립대 이사회와는 달리 재단 조성의 공이 있는 것도 아니고 국 민적 대표성이 있는 인사로 구성된 것도 아니며 대학 발 전을 위해 전망을 밝힌 적도 없는 상황에서 권한만 과도 하게 가지고 있다는 입장이다. 교수협의회 회장 이정재 교수도 “사립대가 재단법인이라면 우리는 사단법인의 성격이 강하다고 봐야 한다”며 “이사회는 총의를 존중 하는 방향으로 권한이 축소돼야 한다”고 말했다. 평의원 회는 6월 20일 성명서를 통해 ‘대학 구성원 위에 군림하 는 이사회는 대학 운영의 자율성을 훼손시키며’ 이는 ‘자 율성 신장을 추구하는 법인화의 기본 취지와 이사회의 존립근거를 스스로 부정하는 것’이라고 비판하기도 했 다. 총장선거 이전까지는 이사회가 큰 권한을 가졌음에 도 불구하고 스스로 ‘거수기’역할을 하는 데에 머물렀다. 그러나 이번 사태를 통해 이사회를 중심으로 구성된 지 배구조에 대한 우려가 현실화 됐다. 한편 지난 7월 20일 이사장과 총장을 겸임했던 오연천 전 총장의 임기가 만 료됨으로써 이사회는 집행부와 이원화됐다. 앞으로 이 사회가 어떤 행보를 보일지 더욱 우려되는 상황이다.
‘민주화를 위한 전국 교수협의회’ 최갑수 교수(서양사학과). Ⓒ서울대저널
이사회 구성 방식과 구성 현황도 문제
이사회 구성 방식과 구성 현황에 대한 비판도 있다. 교협 회장 이정재 교수는 현재의 이사 선임 방식에 대해 “이사회 마음대로 이사를 선임하는 자기증식적인 구조” 라며 “연임 제한도 없어서 이사들끼리 합의만 하면 무제 한 연임도 가능하다”고 지적했다. 정관에 따르면 이사를 선임하기 위해 이사후보초빙위원회를 둘 수 있는데, 이 기구는 이사장을 포함한 5명 이내의 이사와 2명 이내의 이사가 아닌 내부인사로 구성된다.
이사회 구성 현황도 문제다. 현재 이사회는 정관에 따 라 내부인사 7명과 외부인사 8명으로 구성돼있다. 법인 화 법 도입 초반부터 이사회에 외부인사 비중이 과도하 다는 지적이 있었다. 그러나 헌법재판소는 2014년 4월 30일 법인화 법에 합헌 판결을 내리며 외부인사 참여 조 항에 대해서도 ‘국립대학으로서의 사회적 책무 수행을 효율적으로 관리하고 검증할 수 있는 이점이 있다’고 옹 호했다. 하지만 현재 이사회를 구성하는 인사들을 살펴 보면 이사회가 본래의 취지와는 달리 관료나 재벌 출신 등 소수 명망가 중심으로 구성됐음을 알 수 있다. 이에 대해 민교협 최갑수 교수는 “대표성도 전문성도 부족하 다”며 “사회적 공론을 수렴하기는커녕 소수 계급에 대한 예속으로 이어질 수 있는 구성 상태”라고 지적했다. 한 편 교협 이정재 회장도 “현재의 이사회는 오연천 전 총 장이 나쁘게 말하면 사적으로, 좋게 말해도 행정 편의적 으로 구성했다고 볼 수밖에 없다”고 말했다.
한편 교수들 사이에서는 ‘오연천 복귀설’까지 돌고 있 다. 올해 12월 이사 6명의 임기가 종료되는데, 이 때 오연 천 전임 총장이 이사로 복귀해 이사장 자리까지 노릴 것 이라는 내용이다. 이사 선임이 이사회 자의로 결정되고 있으며, 이사장 선출도 이사회 호선에 의해 결정된다는 점에서 이와 같은 의심은 개연성이 있는 것으로 보인다.
이사회의 권한은 약화시키고 평의원회는 보다 민주적으로 구성 돼야
장기적으로 서울대가 국립대 체제로 돌아가야 할지 법인 체제를 유지하며 문제점을 개선해나가야 할지에 대해서는 의견이 갈렸다. 하지만 단기적으로 현행 법인 화 법이 개정돼야 한다는 점에서는 의견이 모아졌다. 또 어떻게 개선돼야 하는지에 대해서도 크게 두 가지 내용 이 공감대를 얻고 있는듯했다. 첫째는 이사회의 권한을 약화시키고 평의원회의 권한을 강화해야 한다는 것이고 둘째는 평의원회가 보다 민주적 다양성을 확보해야 한 다는 것이다. 교협에서 준비해 작년 7월부터 국회 계류 중인 개정안도 이와 같은 내용을 담고 있다.
민교협 최갑수 교수는 “법인화 법 자체에 반대하는 입장이지만 현재로서는 이사회의 권한을 약화시키고 대학의 자율성을 키우는 개정안이 필요하다”며 “교협에서 준비한 개정안에도 동의하는 입장”이라고 밝혔다. 또한 최 교수는 이사회의 권한을 축소시키는 것이 어렵다면 최소한 이사회가 대표성을 갖춘 인사들로 구성돼야 하고, 학사에 대한 안건만큼은 평의원회가 의결할 수 있도록 해야 한다고 주장했다. 그는 “이 정도는 총장 의지에 달린 문제”라고 덧붙였다.
법인화 자체에 대해서는 의견차 존재
한편 법인화 법 자체에 대해서는 시각 차이가 있었다. 교협 회장 이정재 교수는 “법인 체제 자체가 나쁘다고 볼 수는 없다”며 “이사회를 잘 구성하고 좋은 총장을 뽑는다면 법인 체제도 충분히 잘 운영할 수 있다”고 말했다. 예산 총액제나 인사권 확보 등도 큰 성과라고 볼 수 있으며 국립대로 남아있는 대학들의 경우 규제만 더 심해지고 있는 추세라는 입장이다. 정귀환 노조위원장도 “법인화 자체에 대한 논쟁은 이미 종결된 문제라고 본다”며 “법인체제 하에서도 학내 민주주의가 충분히 담보될 수 있다”고 주장했다.
그러나 민교협 최갑수 교수는 장기적으로 법인화 법 폐기를 생각해야 한다는 입장이다. 최 교수는 “해외의 법인화 성공 사례는 서울대 법인화와 도입맥락도 다르고 바탕이 되는 고등교육체제도 다르다”며 “한국의 법인화 맥락에서 ‘좋은 법인화’란 어불성설”이라고 말했다. 다만 그는 “지금 상태에서 법인화 법을 폐기하는 것이 쉽지 않을뿐더러 폐기한다고 해도 예전 상태 그대로 돌아갈 수 없는 상황이기 때문에 국립대학 전반에 대한 새로운 대안을 모색해야 한다”고 밝혔다. 전 단과대학생회장연석회의 정책국장 정주회(서양사 10) 씨도 “과거 국립대 체제와 유럽의 법인 체제를 혼합해 제3의 대안을 만들어내지 않는 이상 법인 체제는 제대로 운영될 수 없을 것”이라고 말했다. 그는 “제3의 대안은 법인화 폐기보다 더 비현실적일 것”이라며 “법인화 법 자체에 대한 투쟁을 이어나가는 것이 그나마 현실적”이라는 입장을 밝혔다.
지난 8월 5일 성낙인 신임 총장 취임식에서 성 총장이 오연천 전임총장으로부터 대학상징열쇠를 받고 기념촬영하고 있다. Ⓒ연합뉴스
성낙인 총장, 기대를 걸어봐도 될까
성낙인 신임 총장이 현재의 문제점들을 개선하고 자치의 원리를 실현해낼 수 있을지에 대해서는 여전히 우려되는 점이 많다. 우선 성 총장이 이전 총장들에 비해 힘이 약하지 않겠느냐는 지적이 있다. 직선제로 선출된 전임 총장들은 정부나 교육당국도 함부로 건드릴 수 없는 민주적 대표성을 담지했다. 그러나 성 총장은 간선제로 선출됐을 뿐 아니라 이사회가 총추위의 추천 결과를 거스르고 선택한 인물이다. 대표성이 부족할 수밖에 없다. 또한 선출 과정에서 이사회, 그리고 현재의 이사회를 구성한 오연천 전임 총장에 신세를 졌기 때문에 이로부터 자유로울 수 없을 것이라는 지적도 있다. 실제로 성 총장은 당선 직후 이사장을 선출하는 자리에서 총장과 이사장을 겸임하고 싶다는 의사를 밝혔으나 한 표밖에 받지 못했다. 후에 성낙인 총장은 사석에서 그 표가 본인이 찍은 표였음을 밝혔는데, 성 총장이 임명한 두 명의 부총장도 그를 찍지 않은 것이다. 성총장 1기 인선을 보면 ‘오연천의 사람’이 즐비하다는 지적도 있다. 한편 성 총장이 이번 선거에서 당선되기 위해 청와대에 줄을 댔다는 소문도 들린다. 이는 청와대의 눈치까지 봐야 하는 게 아니냐는 우려로 이어진다. 성 총장이 서울대에 온지 15년밖에 되지 않아 학교 내부를 속속들이 알지 못한다는 점도 그의 약점 중 하나다.
성낙인 총장은 후보 시절 대학 자율성 확보를 위한 법령 개정을 공약으로 내걸었다. 여기에는 평의원회를 교직원 뿐 아니라 학생, 주민, 정부인사 등이 참여하는 대학의회로 개편하겠다는 내용도 포함된다. 과연 성낙인 총장은 주변의 모든 우려를 불식시키고 대학 자율성을 확보할 수 있을 것인지, 앞으로의 행보가 주목된다.
