‘서울형 복지’의 길을 묻다

바야흐로 복지의 시대다. 작년 정치권을 뜨겁게 달구던 ‘무상급식’으로 시작된 복지 논쟁은 ‘서울형 복지’에 대한 관심으로 이어졌다. 상대의 정책을 망국적 포퓰리즘이라며 비난하는 수준에 이르렀다. 서울시는 기존 복지 정책을 ‘퍼주기식’ 복지로 규정하고, 그 대안으로 ‘서울형 복지’를 제시했다. 그러나 ‘서울형 복지’가 표방하는 ‘자립 복지’, ‘생산적 복지’는 정말 서울 시민을 위한 복지라고 할 수 있을까. 정치권에 비난이 아닌 비판이, 소모적 논쟁이 아닌 건설적인 논쟁이 이루어지기 위해서 필요한 것은 무엇일까. 서울시의회 보건복지위원장을 맡고 있는 조규영 의원과 서울시 복지 재단 이성규 전 이사장을 만나봤다.

복지가 정치권의 뜨거운 감자가 되고 있다. 17년간 사회복지사로 활동했던 경험에 비춰봤을 때, 이런 현상의 원인이 무엇이라고 판단하나.

정치인들의 역할은 시민들의 욕구에 민감하게 반응하고, 이를 잘 반영해서 정책화하는 것이다. 복지가 정치권의 이슈가 되었다면 시민들이 복지를 필요로 하고 원했기 때문에 정치권에 반영된 것이다. 3년 전까지만 해도 정치권의 주요 쟁점은 경제 성장이었다. 그렇기에 대선이나 총선에서 주요 공약은 경제 성장과 관련된 것들이었고, 그런 공약을 내건 후보들이 선택 받았다. 그런데 수출이 호조되고 경제는 성장해도 양극화는 심해지고 삶의 수준이 크게 발전하지 않았다. 이를 보며 시민들이 이제는 경제 성장과 더불어 복지가 양 날개로 함께 우리 사회를 지탱해 줘야겠다는 판단을 하게 됐다. 그런 시민들의 욕구 변화를 정치권에서는 잘 읽어냈고, 그 결과 최근에 복지에 대한 다양한 담론이 전개되고 정책들이 제안되고 있는 것이다.복지가 정치권의 이슈가 됨에 따라 이른바 ‘복지 포퓰리즘’이라는 말로 상대 정파의 복지 정책을 비판하는 현상까지 보이고 있다. 이런 경향에 대해 어떻게 생각하시는지. 앞에서도 말했듯이 오늘날의 복지 정책들은 시민들이 원하고 있는 바를 반영한 결과물이다. 그런 시민의 열망을 담아내 정책화시키는 것이 과연 포퓰리즘인가? 그렇다면 정치인들은 영원히 포퓰리즘을 추구할 수밖에 없는 것이다. 나는 지금의 상황을 포퓰리즘이 아닌 시민의 욕구를 정확하게 읽어내고 반영하는 과정이라고 생각한다. 복지는 지난 20여 년 간 한국 사회에서 인기 없는 정책 분야였지만 오늘날 가장 할 일이 많은 분야로 부상하고 있다. 동시에 복지는 더 이상 가난한 사람들에게 베푸는 시혜가 아닌 사회 통합을 위한 요소로 인식된다. 즉, 지금은 이런 과도기적 단계에서 복지에 대한 논쟁, 정책의 논의가 활발하게 벌어지고 있는 상황인 것이다. 여기에 시민들의 욕구가 잘 반영된다면 우리나라가 한 단계 더 발전할 수 있는 기회가 될 수 있다. 그러므로 이런 논쟁들이 소모적으로 전개되지 않게 하기 위해 서로 비난만 하기보다는 복지정책을 어떻게 재정적 요건을 비롯한 현실 상황에 맞게 효과적으로 시행할 것인지 고민해야 한다.최근 오세훈 시장이 무상급식과 같은 무차별 복지로 인해 세금이 불필요한 곳에 낭비되고 있다며 이를 저지하기 위해 사력을 다하고 있다. 시의원으로서 어떻게 바라보고 있나.

무상급식은 식교육을 통한 의무 교육의 충실한 이행이자, 친환경 농업의 기반을 살리는 방안이고, 보편적 복지의 실현이다. 이런 무상급식이 초등학교에 전면 시행될 때 서울시에서 부담해야할 예산은 695억이다. 서울시 예산은 21조이므로 전체 예산의 0.3%에 지나지 않는 돈이다. 그런데 마치 무상급식 때문에 서울시가 망할 것처럼 호들갑을 떠는 것은 너무 과대한 선전으로 보인다. 이런 과대선전은 무상급식에 대한 몰이해에서 비롯된 것인 동시에 이를 반대함으로써 보수 세력 정치인으로서의 이미지를 구축하고자 하는 것이다. 순전히 무상급식이라는 ‘정책’만을 보고 비판하는 것은 아니라고 본다. 오 시장이 예산의 부족과 과대 사용을 진심으로 우려했다면 한나라당에서 대규모의 부자 감세를 추진할 때 역시 비판의 목소리를 냈어야 했다. 부자에게 세금을 깎아 줄 때에는 가만히 있다가, 서울시의회에서 사회 통합과 지속가능한 성장을 위한 복지를 해보려 하자 ‘망국적 포퓰리즘’이라고 떠드는 것은 모순이다.복지 포퓰리즘 논쟁의 핵심인 ‘보편적 복지’란 무엇인가? 보편적 복지를 설명하기 위해 이와 대응되는 선별적 복지부터 설명하자면, 선별적 복지는 우리 사회의 극빈층에게만 혜택을 주는 것이다. 즉, 극빈층이 돼야만 혜택을 받을 수 있고, 혜택을 받기 위해서는 자신이 극빈층임을 증명해야만 한다. 극빈층이 된 후에 혜택을 받는 것은 사후적이고 뒤늦은 조치다. 또한, 계속 자신이 불쌍한 사람임을 증명해야 한다는 것은 그 사람에게 낙인감을 남기게 된다. 이러한 복지는 복지가 궁극적으로 지향하는 사회통합을 저해한다. 이 외에도 선별적 복지는 그 사람이 과연 복지혜택을 받을 사람인지를 끊임없이 감시하고 견제하는 과정에서 과도한 행정 비용을 발생시킨다. 예산의 총량이 대단히 적을 때는 어쩔 수 없이 선별적 복지를 해야 하지만 재원이 늘어나면 복지의 방향을 전환시켜야 한다. 보편적 복지는 우리 사회에 내제되어 있는 많은 위험들을 사전에 막아주는 예방적 복지다.복지 확대와 증세는 불가분의 관계인데, 증세와 관련해 앞으로의 전망은 어떠한가? 복지의 확대는 거스를 수 없는 시대적 흐름이다. 그 속도의 차이만 있을 뿐이다. 무상급식과 같이 현재 논의 되는 사항들은 예산에 대한 꼼꼼한 점검으로 충분히 재원조달이 가능한 수준이다. 그러나 앞으로 더 많은 복지 정책들이 활성화되면 장기적으로 재정의 확대가 필요하다. 따라서 증세도 논의 돼야 할 것이다. 증세는 사회에서 합의가 도출되면 가능해질 것이라고 생각한다. 세계적으로 우리나라만큼 민간 보험시장이 활성화돼있는 나라가 없다. 그런데 민간 보험으로는 보호를 받지 못하는 국민들이 생길 뿐만 아니라, 민간 보험 회사가 너무 많은 이득을 보게 된다. 국민들이 과도하게 팽창된 민간 보험을 조금 줄이고 그 비용으로 조금씩 세금을 더 냄으로써 복지 혜택을 얻을 수 있다는 것을 경험하면 증세에 대한 합의가 도출될 수 있을 것이다. 아직까지 그 혜택의 경험이 부족해서 세금을 내는 것에 저항한다고 본다. 그러나 사실은 특정 계층에만 제한된 것이 아니라 내 삶을 지탱하는 기제라는 것을 알게 되면 증세에 대한 합의도 이끌어낼 수 있다. 이런 합의가 빨리 이루어지면 더할 나위 없이 좋겠지만, 이렇게 큰 이슈에 대한 합의는 어느 정도 시간이 필요하다. 지금 같은 상황도 합의로 나아가는 과정이기에 긍정적인 상황이라고 본다.오세훈 시장은 ‘서울형 복지’를 통해 기존의 퍼주기식 복지가 아닌, 생산적 복지를 지향하겠다고 한다. 오 시장의 복지 철학에 대해 평가한다면. ‘서울형 복지’는 서울시민의 삶을 총체적으로 진단하고 대안을 제시한 복지라기보다는 오세훈 시장의 홍보를 위한 복지다. 서울형 복지의 가장 대표적인 사업이라고 할 수 있는 ‘희망플러스 통장’ 사업이나 ‘희망의 인문학 사업’은 시민들에게 실질적 혜택을 주기보다는 오세훈 시장의 홍보에 쓰이는 데 지나지 않는다. 두 사업 모두 그 자체는 좋은 복지사업이지만, 이처럼 실행 과정에서 애초의 취지와 다르게 진행되고 있는 것이 문제다. 진정성 없는 복지는 이제 그만 했으면 좋겠다. 내실있는 복지를 위해, ‘서울형 복지’가 나아가야 할 방향은 무엇일까. ‘서울 복지 기준선’을 구상하고 있다. 서울은 대한민국의 한 도시인 동시에 서울만이 갖는 특성들이 있다. 따라서 서울시만의 복지정책이 필요하다. 국민기초생활보장제도만 봐도 그 기준이 대한민국의 중소도시의 생활수준에 맞춰져 있다. 그러나 서울에서의 생활은 대한민국의 중소도시 생활과는 수준의 차이가 있다. 일반적으로 서울시민의 주거비와 생활비가 중소도시에 비해 약 15~20% 더 든다는 통계자료도 있다. 따라서 시민들의 욕구와 혜택 사이에 격차가 생기게 된다. 그러므로 서울시에서는 서울시만의 기초 생활수준에 대해 파악해야 한다. 생색내기식 정책이 아니라 서울시민의 상황을 반영하고 문제들을 해결하기 위한 대안을 제시할 때, ‘서울형 복지’라는 말을 쓸 수 있다.

최근 복지가 정치계의 화두로 떠오르고 있다. 복지 자체가 정치권의 주요 이슈가 되는 현 상황을 어떻게 평가하는가?

복지에 관해선 정치권에서도 전선 구축이 모호한 편이다. 논의의 장에서 진보와 보수가 만나면 복지가 확대돼야한다는 점과, 보편적 복지와 선별적 복지는 병행해서 추진돼야 한다는 점에는 쉽게 합의한다. 그렇지만 그 실천 방법 상의 우선순위에는 차이가 있다.복지 논쟁의 중심에는 ‘무상급식’이 있다. 이런 복지의 확대에 필수적인 증세의 전망을 어떻게 보시는 가? 무상급식을 주장하는 쪽은 세금을 더 걷는단 얘기는 안하면서 세금으로 복지를 모두 다 실현하고자 한다. 그러나 이런 경우 증세가 불가피하다. 무상급식으로 예산을 사용하면 장애인이나 노인 복지 예산이 부실해지게 돼있다. 결국 증세가 필요한데, 문제는 우리 국민의 30%만 세금을 내는데, 증세를 할 때 그 30%만 계속 내게 할 것인지, 세금 내는 사람들을 늘릴 것인지, 세금을 올릴 것이면 얼마나 올려야 하는지에 대해서 고민이 필요하다는 것이다. 증세에 대한 고민이나 논의는 하지 않고 ‘무상복지’만 정책으로 내세워서는 안 된다. 복지의 확대가 불가피한 상황에서 재원을 어떻게 마련할 것이며, 우선순위를 어디에 둘 것인지 고민하고 국민에게 동의를 구해서 복지를 실행하는 것이 필요하다고 본다.무상급식으로 예산을 사용할 경우 다른 분야에 타격이 갈 것이란 말인데, 실제 무상급식 실시로 인한 예산의 지출은 0.3%에 지나지 않는다는 비판이 있다. 이에 대해 어떻게 생각하시는가? 물론 지금의 계산법으로는 전체 예산의 0.3%밖에 되지 않는다. 그러나 현 기준가 1400원이 계속 유지될 수 없다는 것이 문제다. 단가가 오르게 될 것이고 결국 예산을 더 많이 차지하게 된다. 그러다보면 장애인 생활 시설이나 노인 요양 시설 등의 급식비도 동반 상승한다. 또한 가격의 상승 없이는 급식의 질이 낮아질 수밖에 없다. 오늘날 정치권에서 복지를 두고 벌이는 논쟁을 소모적인 논쟁, ‘복지 포퓰리즘’ 논쟁이라고 비판하는 의견이 존재한다. 이에 대해 어떻게 생각하시는지. 나는 우리나라 국민들의 수준이 매우 높다고 생각한다. 국민들은 정치인들이 복지를 두고 정치놀음을 한다는 것을 알고 있다. 그래서 정치 혐오증을 느끼게 되는 것이다. 무상급식도 국민들은 별로 좋은 게 아니라는 걸 안다. 그런데 지난 선거 때 무상급식으로 표를 얻었다는 생각에 또 다시 ‘무상급식’이란 화두를 던진 것이다. 이것은 민심을 제대로 읽은 것이 아니라고 본다. 정치인들은 이런 문제보다는 국가 살림 전체의 문제, 국방의 문제 혹은 4대강 사업과 같은 환경 친화적 개발의 문제들에 대한 대책, 예산, 4대 기금들을 종합적으로 생각하며 여기에 우선순위를 두고 일을 해나가야 한다. 급식을 두고 유·무상을 얘기하는 것 자체가 포퓰리즘이다. 학자의 입장에서는 이해되지 않고 국민들 역시 여기에 절대 속지 않을 것이라고 생각한다.오세훈 시장은 ‘서울형 복지’와 기존 복저 정책과의 차별성을 부각하며 홍보를 해왔다. 그러나 일각에서는 기존의 복지와 큰 차이가 없음에도 불구하고, 몇 개의 신생 사업을 추가한 뒤 이름만 바꾸어 홍보하며 새로운 복지 시장을 개척한 듯 한 이미지를 형성한 것이라는 비판이 있다. 만일 이것이 사실이라면 오 시장이야말로 ‘복지 포퓰리즘’에서 자유롭지 못한 것 아닐까.

그런 비판을 하는 사람들의 논지도 경청할 부분도 있다고 본다. 좀 더 건전하게 시스템을 만들어 나가는 데 도움이 될 수 있기 때문이다. 그러나 기본적으로 그런 주장은 과거에 매몰돼 미래를 보는 것이다. 그러나 나는 초점을 미래에 두고 과거를 성찰하는 쪽이다. 기존의 복지 제도는 사후적 복지였다. 서울에서 최저 복지 그물망에 의해 수급 받는 사람들에게 들어가는 돈은 대략 2조원이다. 그러나 그 중에 이 혜택을 받지 않아도 될 사람들이나 충분히 자활의 가능성이 있는 사람들이 너무 많다. 사회가 활기를 되찾기 위해서는 가난에 빠지는 것을 예방해야하고 자활의 의지를 살려야 한다. 그동안 이런 논의는 많이 이루어졌지만 실제로 시스템으로 구축한 것은 오세훈 시장과 나였다. 이런 서울시의 복지 사업을 복지부가 받아들인 것 또한 이런 사업들이 옳다고 본 것이다.서울시에서 ‘희망플러스 통장’을 통해 모을 수 있는 돈은 최대 1440만원이다. 그러나 이 규모의 돈으로 어떻게 자립을 하겠냐는 비판도 있는데. ‘희망플러스 통장’의 요체는 가난한 사람을 바꾸는 것이다. 액수의 절대적 양 보다는 그 의미가 중요하다. 없는 사람에게 2천만 원은 매우 큰 돈이다. 정신적 버팀목이 되어주는 것이다. 게다가 이 2천만 원에 신용대출을 얹어 줄 수 있다. 그렇게 자립할 기반을 마련해줄 만큼의 돈을 모을 수 있게 된다. 또한 이 사업에 참여하는 사람들이 그동안 모아둔 음지의 돈을 이 사업을 통해 마련된 돈과 함께 양지로 끌어올리는 역할을 할 수도 있다. 실제로 그들에게 자신의 통장이 있다는 것은 엄청난 의미가 되는 것 같았다. 3년 동안 사업에 참여한 사람들의 표정이 어떻게 변하는지를 본 사람으로서, 나는 이 사업에 대한 확신이 생겼다. 그걸 보지 않은 사람들이 비판하는 건 어쩔 수 없다. 그런 사람들을 설득하고 확신시키는 것 역시 내 책임이고 서울시의 책임이라고 생각한다.‘서울형 복지’ 운영의 핵심에 있었던 사람으로서, ‘서울형 복지’의 한계라고 생각되는 점이 있다면. ‘서울형 복지’의 한계는 그 비전에 비해 그 실행에 부족함이 있다는 것이다. 예산과 조직 편성에 있어 한계가 있었다. 관리자가 10명이 필요한 사업에 2명을 보내준다거나, 1억이 필요한데 2천만 원을 편성해주는 식이었다. 오세훈 시장의 뜻은 내 뜻과 같다고 보지만, 관료제의 한계가 있는 것 같다. 예산을 담당하는 공무원들 머릿속에는 불안감이 있고, 과거의 행정적 관행이 있다 보니 신규 사업에 대해서 대폭적으로 밀어주지 못하는 것이다.내실있는 복지를 위해, ‘서울형 복지’가 나아가야 할 방향은 무엇일까. 개인-정부-민간이 밀접하게 연관되어 복지를 실행하는 ‘한국형 삼각 복지체제’를 구상하고 있다. 복지의 주체가 국가냐 시장이냐에 대한 논쟁도 이제는 나라의 상황에 따라서 다양하게 논의돼야한다고 생각한다. 지금은 북유럽식 ‘국가 복지’를 주장할 때는 아니라고 본다. 스웨덴과 같은 국가에서는 모든 복지를 정부가 세금으로 해결했었다. 그러나 스웨덴은 도시국가와 비슷해 계획을 통한 예산 사용이 더 쉽고, 사용 가능한 자원이 우리나라에 비해 더 많아 이런 방식이 가능했다. 최근에는 그런 스웨덴마저도 시장논리를 받아들이고 있다. 결국 증세의 문제다. 중세는 국민들의 합의가 있어야하는데, 합의에는 시간이 걸린다. 합의가 일어날 때까지 사각지대의 사람들을 방치할 수는 없다. 합의를 이뤄가는 과정에서 그들까지도 챙겨야 하는 것이다. 그러기 위해서는 민간 자원을 체계적이고 지속적으로 확보하는 게 필요하다. 종교와 같은 거대한 민간 자원을 복지 재원으로 만들어 사각지대에 혜택을 제공할 수 있는데, 이걸 왜 안하는 것인가. 이렇게 민간 자원과 국가 복지가 보완관계를 형성하여 개개인의 자기 창조가 가능하게 해주는 것이 ‘한국형 삼각 복지 체제’의 목표다. 북유럽식 복지보다는 한국의 현실에 맞는 복지 시스템을 만들어나갈 필요가 있다고 본다.